Қарағанды қ. Гоголь көш 31, каб 201,204 | +7 (7212) 400861 400862

Правовой институт уполномоченного по правам человека в Казахстане

 

Омбудсмен в Казахстане.

Статус этого правозащитного органа

в нашей стране пока неясен

Казахстан стоит на пороге принятия закона "Об уполномоченном по правам человека". Об этом заявил на 58-й сессии Комитета ООН по правам человека в марте 2002 года в Женеве госсекретарь - министр иностранных дел РК Касымжомарт Токаев.

Важное место в системе органов, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью государственной власти, в области прав и свобод человека, стал занимать институт омбудсмена. Мировой опыт подтвердил его высокую эффективность.

Институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека) существует во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании. Впервые должность омбудсмена появилась в 1809 году в Швеции и с тех пор получила распространение в более 70 странах мира. Даже консервативные Англия и Франция, неохотно следующие новым веяниям, в итоге учредили у себя институт омбудсмена. Мировое сообщество осознало - чем больше действенных способов защиты прав граждан в государстве, тем человечнее общество.

Омбудсмен получил законодательное и общественное признание в государствах с различными формами правления из-за общности проблем, с которыми сталкиваются страны.Это и необходимость защиты прав человека, права на "хорошее управление", падение авторитета власти, ее бюрократизация и т. д. Во многих странах омбудсмен рассматривает жалобы на "плохое управление", то есть действие (или бездействие) административных органов, обусловленное неверным подходом или поведением, произвол, злой умысел или предвзятость, дискриминацию, халатность, необоснованные задержки, несоблюдение правил и процедур, отказ от установления или пересмотра процедурных мер, вмененных в обязанность данному органу.

Расширение административной функции государства - этим объясняется распространение института омбудсмена и включение его в конституционно-политическую систему большинства стран мира. В таких условиях гражданин ежедневно подвергается воздействию ряда административных и других бюрократических органов, что очень часто приводит к недовольству граждан и недоверию их государству. Конституциями и законами большинства стран, учредивших институт омбудсмена, уполномоченный по правам человека наделяется контрольно-надзорными полномочиями.

Шведское слово "омбудсмен" означает лицо, которое является агентом, адвокатом, представителем других лиц. Наиболее важным элементом правового статуса омбудсменов является их компетенция. Омбудсменов можно разделить на несколько групп. К первой относятся омбудсмены, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих различным ветвям власти (Швеция, Финляндия, Польша). В Швеции омбудсмен в качестве "чрезвычайного" прокурора может выступать с инициативой возбуждения судебного разбирательства против должностного лица, не соблюдающего своих обязанностей. Омбудсмен осуществляет надзор за законностью в работе судов, всех государственных и муниципальных органов и учреждений, должностных лиц, персонала, в то время как парламент осуществляет свои контрольные функции только за деятельностью кабинета министров. Парламентский омбудсмен Финляндии вправе опротестовывать или требовать опротестования ошибок, допущенных служащими, или их халатного выполнения обязанностей в сфере, являющейся предметом его надзора. Омбудсмен Польши тоже может действовать как прокурор. Законодатели посчиталицелесообразным наделение омбудсмена такими полномочиями.

Во вторую группу входят омбудсмены, полномочия которых распространяются лишь на органы исполнительной власти. К ним относятся и большинство стран СНГ и Балтии, которые не последовали по пути Польши. К третьей группе принадлежат омбудсмены, чья сфера контроля охватывает не только государственные органы, но и распространяется на негосударственные структуры.

В национальных законодательствах содержатся нормы, закрепляющие определенные требования, предъявляемые к претендентам на должность омбудсмена. В основном омбудсмены - юристы, имеющие опыт работы, научную степень. Так, шведский, хорватский, венгерский, литовский, молдавский и другие законы предписывают, что омбудсменом могут быть лица с юридическим образованием потому, что они хорошо знают юридические способы защиты прав человека. Они должны быть преимущественно специалистами в области конституционного права. Чтобы рассматривать жалобы во всех сферах права, омбудсмен часто принимает участие в публичных дискуссиях на правовые темы по защите прав граждан. К нему часто обращаются представители СМИ с просьбой дать комментарии по правовым вопросам.

В Казахстане никогда не существовало подобного института, шли лишь споры по поводу целесообразности поста омбудсмена. Однако процессы становления нового конституционного строя потребовали совершенствования старых и поиска новых правовых механизмов защиты прав и свобод человека. В этой связи для Казахстана стал привлекательным институт омбудсмена, ставший достоянием правовых систем большинства стран мира.

Надо отдать должное правительству, которое посчитало необходимым создание такого института. К сожалению, МВД и Генпрокуратура высказывают свое непониманиесущности института уполномоченного по правам человека. В то время как во всем мире омбудсмен, прокуратура и полиция вместе трудятся во благо народа. Все же некоторые нормы проекта закона не соответствуют международным стандартам.

Большинство государств пошли по пути назначения парламентских омбудсменов. Среди них есть омбудсмены, которые подотчетны парламентам, но в последнее время появились независимые и не подотчетные никому, в России, например, парламент назначает омбудсмена, по окончании года он направляет доклад о своей деятельности. То же самое относится к странам, омбудсменов которых назначает глава государства. Теоретики конституционного права ставят вопрос об отнесении российского омбудсмена к независимой ветви власти. Многие государства учредили службы исполнительных омбудсменов. Во Франции он назначается правительством. Появились омбудсмены, назначаемые президентами государств. Комиссара по вопросам администрации Кипра, например, назначает президент по представлению совета министров и с предварительного согласия палаты представителей. В ходе исполнения своей должности комиссар не может быть ни уволен, ни отозван с занимаемой должности, за исключением случаев его отзыва по тем же причинам и в таком же порядке, что и судьи Верховного суда.

Ряд казахстанских ученых считают, что назначение и освобождение Президентом страны благотворно отразится на эффективности отправления полномочий главным правозащитником страны и на авторитете принимаемых им решений, а также на состоятельности и имидже нового правозащитного органа. Другие полагают, что поскольку основными формами парламентаризма являются непосредственная и представительская демократия, то осуществление парламентским омбудсменом своей компетенции следует считать реализацией идеи представительской демократии. Но Конституция Республики Казахстан не содержит норм об уполномоченном по правам человека. Перечень полномочий палат парламента в Конституции исчерпывающий, то есть парламент в соответствии с действующей Конституцией не может назначать омбудсмена.

Центр по правам человека ООН разъяснил, что "независимый юридический статус должен находиться на достаточно высоком уровне, чтобы учреждение могло выполнять свои функции, не подвергаясь вмешательству или противодействию со стороны любой ветви власти или любого государственного или частного субъекта. Этого можно добиться, подчинив учреждения непосредственно парламенту или главе государства". Такая конструкция исходит из того, что депутаты парламента и глава государства избираются народом, выступают выразителями их воли.

Сравнительно-правовое исследование некоторых вопросов, касающихся статуса омбудсмена, позволило выявить общие специфические черты этого института:

1. Институт омбудсмена в соответствии с Парижскими принципами должен быть независимым, с четко отраженной юрисдикцией и полномочиями, доступным, сотрудничающим с другими органами, с неправительственными правозащитными организациями, оперативным и подотчетным.

2. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства. Анализ законодательства стран мира показывает, что должность омбудсмена приравнивается к должностям председателя или членов Конституционного суда, председателя или судей Верховного суда. Высокий статус необходим потому, что уполномоченный по правам человека дает рекомендации должностным лицам правительства на самом высоком уровне, и чтобы его рекомендациям уделяли должное внимание. То же самое касается и высокого статуса аппарата.

3. Необходимым условием деятельности уполномоченного является его политическая нейтральность. Законодатели многих стран запретили заниматься политической деятельностью омбудсмену.

4. Рекомендации омбудсмена высоко оцениваются во всех государствах и имеют широкий общественный резонанс. Чиновники всех уровней боятся попасть в доклад омбудсмена. В цивилизованных странах одно только упоминание имени чиновника или организации, нарушивших права человека, может стоить чиновнику карьеры, а организации - падения авторитета.

5. Во всех государствах омбудсмены выполняют свои функции неформально, хотя они входят в систему формального юридического контроля. Для человека способ его работы более понятен и прост, к тому же бесплатен. Деятельность омбудсмена более демократична по сравнению с другими органами, осуществляющими защиту граждан.

6. Омбудсмен через средства массовой информации предает огласке выявленные нарушения в работе органов государственного управления, тем самым задействует рычаги влияния на соответствующие органы с целью восстановления нарушенных прав граждан. В этом проявляется информационно-воспитательная функция института омбудсмена.

7. Личность омбудсмена - один из важнейших вопросов, определяющих эффективное функционирование института уполномоченного по правам человека. Личные качества, моральный и нравственный стержень в человеке являются необходимыми условиями его деятельности.

8. Омбудсмен инициирует реформы и предпринимает зависящие от него шаги, вплоть до выступления с законодательной инициативой.

9. Жалобы, направляемые омбудсмену, не облагаются государственной пошлиной.

В тех странах, где прокуратура осуществляет лишь расследование, функции надзора выполняет омбудсмен. В постсоветских государствах за прокуратурой сохранен надзор за точным и единообразным исполнением законов, и законодатели этих стран посчитали нецелесообразным включать в функции омбудсмена надзорные полномочия.

Страны СНГ и Балтии не пошли по пути Польши, где омбудсмен наряду с Генеральным прокурором, председателем Верховного суда, министром юстиции наделен правом внесения надзорных протестов. Перед законодателями Казахстана также стоит задача - передавать "общий надзор" прокуратуры уполномоченному по правам человека или нет? Наделять его правом внесения протестов или нет? Хочется надеяться, что этот институт оправдает возложенные на него задачи в области защиты прав человека, станет важным достоянием правовой системы.

Марат Башимов,

директор Института

европейского права

и прав человека